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캠프 데이비드 정상회담은 2000년 7월 미국 대통령 빌 클린턴의 중재로 이스라엘 총리 에후드 바라크와 팔레스타인 해방기구 의장 야세르 아라파트가 미국 대통령 별장인 캠프 데이비드에서 벌인 평화협상이다.
1978년의 캠프 데이비드 협정과는 다른 사건이다. 1978년 협정이 이집트와 이스라엘 사이의 평화협정으로 이어진 성공 사례라면, 2000년 캠프 데이비드 정상회담은 이스라엘-팔레스타인 분쟁을 끝내려다 실패한 대표적 사례다.
한 줄로 요약하면 이렇다.
중동 평화 최종보스 잡으러 들어갔다가, 패턴도 못 외우고 전멸한 회담.
개요
2000년 캠프 데이비드 정상회담은 오슬로 협정 이후 진행된 평화 프로세스의 핵심 고비였다. 오슬로 협정은 이스라엘과 팔레스타인 해방기구, 즉 PLO가 서로를 협상 상대로 인정하고 팔레스타인 자치정부를 만드는 데는 성공했다.
하지만 제일 어려운 문제들은 뒤로 미뤄졌다.
- 예루살렘의 지위
- 팔레스타인 난민 귀환권
- 이스라엘 정착촌
- 최종 국경
- 안보 통제
- 팔레스타인 국가 수립 문제
캠프 데이비드 정상회담은 바로 이 폭탄들을 한꺼번에 처리하려던 시도였다. 결과는 실패였다. 폭탄 해체반이 아니라 폭탄 전시회가 되어버렸다.
배경
오슬로 협정 이후
1993년 오슬로 협정 이후 이스라엘과 PLO는 평화 프로세스를 시작했다. 야세르 아라파트는 망명지에서 돌아와 가자 지구와 요르단강 서안 지구 일부를 통치하는 팔레스타인 자치정부를 이끌게 되었다.
당시에는 “드디어 팔레스타인 국가가 생기나?” 하는 기대가 있었다. 백악관 잔디밭에서 이츠하크 라빈과 야세르 아라파트가 악수하는 장면은 전 세계에 평화의 상징처럼 퍼졌다.
그런데 현실은 협정문보다 훨씬 지저분했다. 오슬로 협정은 임시 자치 틀을 만들었지만, 최종 문제는 거의 건드리지 않았다. 쉽게 말해 제일 어려운 숙제를 전부 미래의 자신들에게 던진 것이다.
라빈 암살
1995년 이스라엘 총리 이츠하크 라빈이 이스라엘 극우주의자에게 암살당했다. 그는 오슬로 평화 프로세스를 추진한 핵심 인물이었다.
라빈 암살은 평화 프로세스에 큰 충격을 주었다. 전쟁 상대와 악수한 지도자가 자기 나라 사람에게 죽은 것이다. 이때부터 오슬로 체제의 미래는 상당히 어두워졌다.
클린턴의 외교 승부수
빌 클린턴은 임기 말에 중동 평화라는 대형 외교 업적을 만들고 싶어 했다. 미국 대통령 입장에서 이스라엘-팔레스타인 문제를 해결하면 역사책에 굵은 글씨로 들어갈 수 있다.
그래서 클린턴은 에후드 바라크와 야세르 아라파트를 캠프 데이비드로 불러 최종 협상을 시도했다. 문제는 이 회담이 너무 급했고, 너무 큰 문제를 한 번에 해결하려 했다는 점이다.
국제정치에서 “이번 주 안에 중동 평화 끝내자”는 느낌으로 달려들면 보통 중동이 웃는다. 그것도 비웃는다.
참가자
빌 클린턴
빌 클린턴은 미국 대통령으로서 회담을 중재했다. 그는 양측 사이에서 타협안을 만들려고 했다.
클린턴은 중재자로서 적극적으로 움직였지만, 미국은 완전히 중립적인 제3자라고 보기 어렵다. 미국은 이스라엘의 핵심 동맹국이기 때문이다. 팔레스타인 쪽에서는 미국 중재가 이스라엘 쪽으로 기울어져 있다고 의심할 수밖에 없었다.
에후드 바라크
에후드 바라크는 당시 이스라엘 총리였다. 그는 노동당 계열 정치인으로, 팔레스타인과의 최종협상을 추진했다.
바라크는 이스라엘 지도자 중에서는 상당히 큰 양보안을 제시한 것으로 평가받기도 한다. 하지만 팔레스타인 입장에서는 그 양보가 충분하지 않았다. 이스라엘 쪽에서는 “이 정도면 역대급 양보다”라고 했고, 팔레스타인 쪽에서는 “그래도 주권국가로 살기엔 구멍이 너무 많다”고 본 것이다.
야세르 아라파트
야세르 아라파트는 PLO 의장이자 팔레스타인 자치정부 수반이었다. 그는 팔레스타인 민족운동의 상징 같은 인물이었다.
하지만 캠프 데이비드에서 아라파트는 결단을 내리지 않았다. 이스라엘과 미국 쪽에서는 그가 역사적 기회를 놓쳤다고 비판했다. 반대로 팔레스타인 지지자들은 아라파트가 불완전한 제안을 거부한 것이라고 본다.
아라파트 입장에서도 쉬운 선택은 아니었다. 예루살렘, 난민 귀환권, 국경 문제에서 너무 많이 양보하면 팔레스타인 내부에서 바로 배신자 취급을 받을 수 있었다. 중동 정치에서 타협은 종종 정치적 자살 버튼이다.
핵심 쟁점
예루살렘
가장 큰 쟁점 중 하나는 예루살렘이었다. 이스라엘은 예루살렘을 자국의 수도로 본다. 반면 팔레스타인 측은 동예루살렘을 미래 팔레스타인 국가의 수도로 원했다.
문제는 예루살렘이 단순한 도시가 아니라는 점이다. 유대교, 기독교, 이슬람의 성지가 얽혀 있고, 민족주의와 종교 감정이 전부 폭발하는 장소다.
땅 문제만 해도 어려운데 거기에 신까지 끼어 있다. 이건 부동산 협상이 아니라 종교·역사·민족감정 풀패키지다.
난민 귀환권
팔레스타인 측은 1948년 이스라엘 건국과 제1차 중동전쟁 과정에서 발생한 팔레스타인 난민들의 귀환권을 요구했다.
이스라엘은 이를 받아들이기 어려웠다. 수백만 명의 팔레스타인 난민과 후손들이 이스라엘 본토로 돌아오면, 이스라엘의 유대인 국가 정체성이 흔들릴 수 있기 때문이다.
팔레스타인 입장에서는 “쫓겨난 사람이 집으로 돌아갈 권리”이고, 이스라엘 입장에서는 “국가 정체성을 무너뜨릴 수 있는 인구학적 폭탄”이었다. 양쪽 다 물러서기 어려운 문제였다.
국경과 영토
팔레스타인 측은 요르단강 서안 지구와 가자 지구를 기반으로 독립국가를 세우려 했다. 하지만 서안 지구 곳곳에는 이스라엘 정착촌이 있었고, 이스라엘은 안보상 필요한 지역을 계속 통제하려 했다.
이스라엘은 일부 영토 교환과 팔레스타인 자치 확대를 제안했지만, 팔레스타인 측은 제안된 영토가 조각난 형태라고 보았다. 독립국가라고 부르기에는 연결성과 주권이 부족하다는 것이다.
국가를 만든다면서 지도를 봤더니 군데군데 구멍 난 치즈처럼 되어 있으면 당연히 의심할 수밖에 없다.
안보
이스라엘은 팔레스타인 국가가 생기더라도 자국 안보를 보장할 장치가 필요하다고 주장했다. 특히 요르단 계곡, 국경 통제, 비무장화 문제가 쟁점이었다.
팔레스타인 측에서는 이것이 독립국가의 주권을 제한하는 조치라고 보았다. 나라를 세운다면서 국경과 군사권을 남이 쥐고 있으면 그게 진짜 국가냐는 문제다.
협상의 실패
회담은 결국 합의 없이 끝났다. 클린턴은 이후 아라파트가 제안을 거부했다고 비판했고, 이스라엘 쪽에서도 “팔레스타인이 평화를 거부했다”는 주장이 강해졌다.
하지만 팔레스타인 쪽에서는 이스라엘 제안이 완전한 주권국가를 보장하지 않았고, 예루살렘과 난민 문제도 충분히 해결하지 못했다고 반박했다.
즉 이스라엘은 “우리가 전례 없는 양보를 했는데 거절당했다”고 했고, 팔레스타인은 “국가인 척하는 조각난 자치구를 받으라는 거였냐”고 했다.
양쪽의 기억이 이렇게 다르면 역사 서술도 바로 전쟁터가 된다.
클린턴 파라미터
캠프 데이비드 정상회담은 실패했지만, 이후 클린턴은 2000년 말 이른바 클린턴 파라미터를 제시했다.
이는 예루살렘 분할, 영토 교환, 팔레스타인 국가 수립, 난민 문제의 제한적 해결 등을 포함한 큰 틀의 중재안이었다. 양측은 이를 완전히 받아들이지는 않았지만, 이후 이스라엘-팔레스타인 평화협상의 기준점 중 하나가 되었다.
즉 캠프 데이비드 정상회담은 실패했지만, 그 실패 과정에서 “대충 어떤 형태의 타협이 필요한지”는 드러났다. 문제는 필요한 타협이 너무 정치적으로 비싸다는 점이었다.
제2차 인티파다
캠프 데이비드 정상회담 실패 이후 얼마 지나지 않아 제2차 인티파다가 벌어졌다.
2000년 9월 아리엘 샤론이 예루살렘의 성전산, 이슬람 측 명칭으로는 하람 알샤리프를 방문하면서 긴장이 폭발했다. 팔레스타인 시위와 이스라엘의 진압, 테러와 군사작전이 이어지며 상황은 빠르게 악화되었다.
제2차 인티파다는 오슬로 평화 프로세스에 사실상 사망선고를 내렸다. 이스라엘 사회는 “협상해도 테러가 온다”고 믿게 되었고, 팔레스타인 사회는 “협상해도 점령은 안 끝난다”고 믿게 되었다.
평화 프로세스가 양쪽 모두에게 불신만 남긴 것이다. 이 정도면 프로세스라기보다 고장난 복사기다. 종이는 계속 들어가는데 결과물이 찢겨 나온다.
평가
이스라엘 쪽 평가
이스라엘 쪽에서는 캠프 데이비드 정상회담을 “아라파트가 평화 기회를 거부한 사건”으로 보는 시각이 강하다. 에후드 바라크가 상당한 양보를 했는데도, 아라파트가 최종 합의를 회피했다는 것이다.
이 관점에서는 팔레스타인 지도부가 진정으로 두 국가 해법을 받아들일 준비가 되어 있지 않았다고 본다.
팔레스타인 쪽 평가
팔레스타인 쪽에서는 이 회담이 애초에 불공정했다고 본다. 이스라엘이 점령지 일부를 돌려주는 대신, 정착촌과 안보 통제, 예루살렘 문제에서 실질적 주권을 제한하려 했다는 것이다.
또한 난민 귀환권 문제에서도 팔레스타인 측의 역사적 요구가 충분히 반영되지 않았다고 본다.
이 관점에서는 아라파트가 평화를 거부한 것이 아니라, 불완전한 합의를 거부한 것이다.
미국 쪽 평가
미국에서는 클린턴 정부가 너무 임기 말에 무리하게 협상을 밀어붙였다는 평가도 있다. 충분한 사전 조율 없이 정상들을 데려와 최종합의를 시도했기 때문에 실패할 가능성이 높았다는 것이다.
정상회담은 마지막 도장 찍는 자리여야 하는데, 캠프 데이비드는 핵심 쟁점을 현장에서 풀려고 했다. 이건 결혼식장에서 처음으로 상견례 하는 것과 비슷하다. 분위기가 좋을 리가 없다.
실패 원인
핵심 쟁점의 무게
예루살렘, 난민, 국경, 안보 문제는 단순한 정책 이슈가 아니었다. 양측의 정체성과 생존 공포가 걸린 문제였다.
정책은 타협할 수 있지만, 정체성은 타협하기 어렵다. 특히 양쪽 모두 자신들이 피해자라고 생각하는 분쟁에서는 더 그렇다.
정치적 기반 부족
에후드 바라크는 국내 정치 기반이 약했다. 이스라엘 내부에서 그의 양보안은 강한 반발을 불러올 수 있었다.
야세르 아라파트도 마찬가지였다. 그는 팔레스타인 내부에서 하마스 등 강경파의 도전을 받고 있었고, 난민 귀환권이나 예루살렘 문제에서 큰 양보를 하면 민족적 배신자로 몰릴 수 있었다.
결국 두 지도자 모두 큰 결단을 내릴 만한 정치적 체력이 부족했다.
신뢰 부족
오슬로 협정 이후 양측의 신뢰는 이미 많이 깨져 있었다. 정착촌 확대, 테러, 검문, 군사작전, 자치정부 부패, 선동과 보복이 반복되면서 서로를 믿기 어려운 상태였다.
믿음이 없는 상태에서 최종합의를 하려면 문서가 엄청나게 정교해야 한다. 그런데 캠프 데이비드에서는 그런 정교한 합의까지 도달하지 못했다.
의의
캠프 데이비드 정상회담은 실패했지만, 이스라엘-팔레스타인 분쟁의 핵심 쟁점이 무엇인지 분명하게 드러낸 사건이었다.
이 회담 이후 사람들은 “평화가 어렵다”는 것을 추상적으로가 아니라 구체적으로 보게 되었다. 예루살렘은 어떻게 나눌 것인가, 난민은 어디까지 돌아올 수 있는가, 팔레스타인 국가는 어느 정도 주권을 가질 것인가, 이스라엘 안보는 누가 보장할 것인가.
즉 캠프 데이비드 정상회담은 평화를 만들지는 못했지만, 평화가 왜 안 만들어지는지는 아주 잘 보여주었다.
오슬로 협정과의 관계
캠프 데이비드 정상회담은 오슬로 협정의 최종 시험대였다. 오슬로 협정은 임시 자치와 상호 인정을 만들었지만, 최종 지위 문제를 미뤘다.
2000년 캠프 데이비드는 그 미뤄둔 문제들을 해결하려 한 자리였다. 그리고 실패했다.
그래서 이 회담은 오슬로 체제의 한계를 보여주는 사건으로 평가된다. 임시 합의는 가능했지만, 최종 합의는 불가능했다. 평화 프로세스의 예고편은 그럴듯했는데, 본편 제작비가 감당이 안 된 셈이다.
여담
- 1978년의 캠프 데이비드 협정과 헷갈리기 쉽다. 1978년은 이집트-이스라엘, 2000년은 이스라엘-팔레스타인이다.
- 빌 클린턴은 임기 말 중동 평화라는 대형 업적을 노렸지만 실패했다.
- 에후드 바라크는 이 회담 이후 정치적으로 큰 타격을 입었다.
- 야세르 아라파트는 이 회담에서 “기회를 놓친 지도자”라는 비판과 “불완전한 합의를 거부한 지도자”라는 옹호를 동시에 받는다.
- 회담 실패 이후 제2차 인티파다가 터지면서 오슬로 평화 프로세스는 사실상 붕괴했다.
- 이름은 정상회담인데 결과는 정상적이지 않았다. 중동답다.